Мар’ян Долішній
д.е.н., професор, академік НАН України
Голова Державного Західного наукового центру НАН України
директор Інституту регіональних досліджень НАН України

 Концептуальні засади розвитку регіональної політики

Мар’ян Долішній

Трансформаційні процеси української економіки вимагають чіткого визначення наукових основ регіональної політики та механізмів її реалізації. Вони включатимуть головні напрямки та важелі, які працюватимуть на зміцнення соціально-економічного потенціалу як самих регіонів, так і національної економіки в цілому.

Відомо, що теоретичні напрацювання в сфері регіональної політики були започатковані ще в минулому столітті. А практика регіонального управління широко використовувалась і використовується в багатьох країнах світу. Історія регіонального розвитку зарубіжних країн показує, що територіальні диспропорції дуже стійки і тому сьогодні основна увага регіональної політики приділяється розумному розподілу функцій між центром і регіонами.

Специфіка нової регіоналістики окреслена вимогами сучасних змін в українському суспільстві, глибиною якісних перетворень економічної дійсності. У зв'язку з цим, регіональна політика в Україні повинна сприяти вирішенню соціально-економічних проблем в загальному процесі державотворення, а також у формуванні потужного економічного каркасу її території.

Аналіз сучасного стану регіональної політики в Україні свідчить, що вона є вкрай незадовільною і може стати ефективною лише при умові розв'язання низки проблем. На сьогоднішній день в Україні чимало зроблено в сфері обгрунтування наукових засад регіональної соціально-економічної політики:

-обгрунтована потреба в розробці власної регіональної соцільно- економічної політики та відзначені передумови її формування та реалізації;

-визначені мета, завдання, об'єкт та суб'єкт регіональної політики;

-з'ясовані основні принципи регіональної політики;

-вказані шляхи вдосконалення правових засад управління регіональною економікою;

-визначені організаційно-економічні механізми регулювання процесів регіонального розвитку.

Вагомі здобутки в розробці наукових основ регіональної політики мають Львівська, Київська, Донецька, Харківська, Тернопільська наукові школи регіоналістики.

Суттєвою особливістю або характерною відмінністю наукових розробок, зокрема, Інституту регіональних досліджень НАН України є врахування такого найважливішого напрямку регіональної політики, як “активізація людського фактору, формування в нього господарської ініціативи, власницької позиції та ринкової підприємливості”.

У проекті Концепції державної регіональної політики зазначено, що “державна регіональна економічна політика – це сукупність організаційних, правових та економічних заходів, які здійснюються державою у сфері регіонального розвитку країни відповідно до її поточних і стратегічних цілей. Ці заходи спрямовуються на стимулювання ефективного розвитку продуктивних сил регіонів, раціональне використання їхнього ресурсного потенціалу, створення нормальних умов життєдіяльності населення, забезпечення екологічної безпеки та вдосконалення територіальної організації суспільства”.

Основу такої політики мають складати ідеї злагоди, стабільності та цілісності України.

Об'єктом державної регіональної політики є весь спектр соціально-економічних процесів, що проходить по території регіонів, а суб'єктами – виступають центральні і місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, які в межах наданих їм прав і компетенції здійснюють управління соціально-економічним розвитком регіонів.

В представленій Концепції висвітлені не тільки наукові основи регіональної політики та визначені нормативно-правові засади суб'єктно-об'єктних відносин, а й запропоновані механізми та етапи здійснення заходів, щодо її конкретної реалізації.

Для того, щоб регіони могли розв’язувати свої проблеми, необхідно забезпечувати їх належними коштами. Це вимагає, перш за все, реорганізації системи формування державного і регіонального бюджетів. Зараз держава зосереджує в центральному бюджеті завищену частину грошових надходжень.

Тому необхідно перейти від вольової передачі центром обов’язків на місця, до законодавчого порядку визначення функцій і обов’язків держави і місцевого самоврядування, а також розмежувати джерела для фінансування традиційних потреб регіону і потреб, делегованих їм державою.

Відносини між державою і регіонами треба закріплювати договором, передбачивши в ньому економічну відповідальність за їх порушення тією чи іншою стороною.

Якщо регіональна політика – це сфера діяльності по управлінню політичним, соціальним та економічним розвитком країни в просторовому аспекті, то під стратегією регіональної політики слід розуміти довгострокові найбільш принципові установки і плани діяльності держави та її регіональних органів управління, спрямовані на розв'язання головних проблем і завдань територіального розвитку, тобто розвитку територій макрорегіонів і територій, які входять в їх склад і є меншими за ієрархічним поділом.

Формування та реалізація стратегії регіональної політики - надзвичайно складний і відповідальний шлях у державотворчому процесі, але без нього не можливо досягнути позитивних трансформаційних змін в українському суспільстві. Процес формування та реалізації стратегії регіональної політики охоплює перш за все визначення стратегічної мети, потім – розробку заходів щодо забезпечення її досягнення. В процесі з'ясування переліку останніх відповідне місце належить визначенню напрямків діяльності в сфері державної регіональної політики та оцінка їх пріоритетності з позиції вибору альтернативних варіантів у досягненні стратегічної мети для кожного окремо взятого регіону. Загальною стратегічною метою регіональної політики є, як відомо, підвищення ефективності функціонування регіонів, як самостійних соціально-економічних систем. При цьому, необхідно дотримуватись хоча би двох обов'язкових умов. Перша стосується збереження територіальної цілісності національного господарського комплексу, а друга, згідно Концепції сталого розвитку, полягає у дотриманні принципу енергетичної та економічної збалансованості у розвитку регіонів.

Стратегічним напрямком дії у реалізації регіональної політики є вирішення проблеми вдосконалення територіальної системи управління.

Виходячи з того, що для України здебільшого в силу її геополітичних характеристик (розміру території, кількості населення, протяжності кордонів тощо) характерна велика територіальна диференціація, однією з найважливіших передумов регіональної політики є удосконалення територіальної структури національної економіки. Країна, яка в минулому розглядалася як паливно-енергетична база (східна частина), житниця (центральна) та рекреаційні зони (південна частина, Карпати) повинна перетворитись в державу з більш повноцінними соціально-економічними районами.

Отже, життя вимагає більш укрупненого поділу, здатного використати переваги територіального поділу праці, враховувати наявні ресурси, внутрішні зв'язки, специфіку системи розселення і т.п.

Таким чином, дана проблема пов'язана із активізацією впливу держави на поглиблення територіального поділу праці та міжрегіональної спеціалізації. В цьому аспекті актуальною є проблема затвердження на всіх рівнях єдиного соціально-економічного районування за для подальшого використання його в різних цілях (табл.1)

Наголосимо, що це районування, не порушуючи існуючого територіально-адміністративного поділу, повинно використовуватися як в теоретико-методологічних цілях, тобто для отримання нових знань про соціально-економічний розвиток регіонів, їх еволюцію, так і в управлінсько-регулятивних цілях, тобто в процесі управління територіальним розвитком держави на всіх ієрархічних рівнях управління; і в інформаційно-навчально-пізнавальних цілях, створення умов для найбільш ефективного і раціонального використання виробничих потужностей, ресурсного та трудового потенціалів кожної території. Мова йде про розробку програм соціально-економічного розвитку регіонів України, взаємовигідне економічне співробітництво.

Таблиця 1. Схема соціально-економічного районування України

Назва району

Центр району

Області, що входять до складу району

Центральний

Київ

Вінницька, Житомирська, Київська, Хмельницька, Черкаська, Чернігівська

Донеччина

(Східний)

Донецьк

Донецька, Луганська

Західний

Львів

Волинська, Закарпатська, Івано-Франківська, Львівська, Рівненська, Тернопільська, Чернівецька

Придніпров'я

(Центрально-Східний)

Дніпропет-

ровськ

Дніпропетровська, Запорізька, Кіровоградська

Причорномор'я

(Південний)

Одеса

Миколаївська, Одеська, Херсонська, АР Крим

Харківщина

(Північно-Східний)

Харків

Полтавська, Сумська, Харківська

Наголосимо, що мета соціальної регіональної політики полягає у об'єднанні державної політики і власної політики регіонів, тобто, у вирівнюванні рівнів соціального розвитку регіонів держави і у забезпеченні максимально можливого з огляду наявних регіональних ресурсів рівня життя населення території.

Однією надзвичайно важливою проблемою регіональної стратегії є створення “зон інтенсивного економічного розвитку” та “полюсів (центрів) соціально-економічного росту” в соціально-економічних районах на основі розробленої науковцями загальнодержавної і регіональних програм розвитку депресивних територій України.

Як свідчить світова практика господарювання, полюси соціально-економічного росту найефективніше створювати у транскордонних регіонах у вигляді вільних (спеціальних) економічних зон (ВЕЗ). В Україні є суттєві наукові, передпроектні і проектні наробки по створенню ВЕЗ. Цю роботу слід продовжувати і впроваджувати в практику господарювання. Дуже актуальною в цьому плані є проблема створення системи статистичного моніторингу діяльності ВЕЗ і включення відповідних статистичних показників до звітності регіонів України, де функціонують такі зони.

Сьогодні в Україні створено 11 вільних економічних зон (ВЕЗ) і введено спеціальний інвестиційний режим на території дев’яти регіонів, де затверджено 260 інвестиційних проектів загальною кошторисною вартістю 1,3 млрд. дол. США.

Сьогодні можна почути багато скептичних висловлювань на рахунок ефективності і доцільності створення в Україні вільних економічних зон (ВЕЗ). Більше того, однією з умов надання Україні кредитів Міжнародний валютний фонд поставив вимогу ліквідації вже створених ВЕЗ. Кабінет Міністрів України збирається розглядати питання щодо припинення діяльності неефективно працюючих ВЕЗ і територій зі спеціальним режимом інвестування. Не вдаючись з цього приводу в полеміку, відразу зазначимо, що економічна ефективність є головним критерієм доцільності існування будь-якого суб’єкту господарської діяльності, в тому числі і територій із спеціальним економічним режимом. І проводити роботу по оптимізації мережі ВЕЗ в державі необхідно. Важливим є те, щоб оцінка їх діяльності була об’єктивною і науково-обгрунтованою. Наведемо лише один факт: за інформацією ДПАУ, загальні надходження податків і зборів із територій регіонів, де було введено в дію спеціальний інвестиційний режим, не поменшали. До бюджетів всіх рівнів за період введення спецрежиму надійшло біля 300 млн. грн.

Отже, як бачимо ВЕЗ є доволі ефективною формою економічної політики. Адміністративне рішення про їх закриття не має під собою достатнього економічного підгрунтя. На жаль, частина діючих в Україні ВЕЗ бажаних результатів поки що не приносять. Але з кожним таким випадком необхідно розбиратися окремо, не роблячи поспішних висновків і узагальнень, піддаючись лише тискові зовнішніх чинників.

Окремо слід наголосити на необхідності розвитку гірських територій нашої держави, які в більшості є депресивними. Йдеться про запровадження тут спеціального інвестиційного режиму. Такий режим вже запроваджується в Закарпатській області, але гірські території інших областей також потребують подібних заходів для інтенсифікації соціально-економічного розвитку.

Наступною стратегічною проблемою є розробка організаційного, соціально-економічного механізму реалізації нової державної регіональної економічної політики.

Соціально-економічний механізм державного регулювання регіонального розвитку повинен передбачати:

- інтенсифікацію перепідготовки кадрів;

- створення соціальних інвестиційних компаній;

- надання додаткових ресурсів, створення фондів підтримки підприємницької діяльності;

- реструктуризацію підприємств, впровадження нових технологій;

- розвиток ринкової і соціальної інфраструктур.

Механізм державного регулювання регіонального розвитку повинен гнучко поєднувати методи прямого і опосередкованого впливу на соціально-економічні процеси.

Наступна проблема реалізації стратегії регіональної політики пов'язана з таким важливим інструментом державної підтримки регіонального розвитку як реалізація довгострокових державних регіональних соціально-економічних програм. Ці програми є ефективним засобом управління регіонами.

Формування та реалізація регіональної політики передбачає прогнозування, планування стратегії розвитку держави та її регіонів. За для стабілізації і поліпшення соціально-економічної ситуації обласними органами управління розробляються перспективні програми реформування економіки областей. Такі програми є концептуальним варіантом прогнозу розвитку області, в який вкладено сукупність найбільш актуальних за сучасних умов наукових положень та практичних заходів щодо змін внутрішніх пропорцій економіки області. В якості прикладу можна навести програму “Львівщина - 2010”.

Слід зазначити, що обов'язковою передумовою реалізації регіональної політики в Україні є схвалення Верховною Радою України Концепції державної регіональної політики та прийняття інших нормативно-правових документів, які допоможуть у практичному втіленні розроблених положень регіональної політики, у вирішенні господарських та соціальних проблем регіонів. Особлива увага повинна приділятися проблемам соціальної політики регіонів: розвитку соціальної інфраструктури в ринковому середовищі, зростанню економічної активності населення та підвищенню рівня його соціального захисту.

Викладені висновки свідчать про необхідність активізації дій Президента та Уряду щодо впровадження основних стратегічних напрямків реалізації регіональної політики в Україні. А вищенаведені міркування та висунені пропозиції допоможуть досягти успіхів у реформуванні економіки держави.